«При заданных параметрах безопасности и качества телеком-игроки самостоятельно построят сети и обеспечат их взаимодействие наиболее оптимальными способами»

Высокий уровень конкуренции дает выгоду, как потребителям, так и игрокам рынка. Первые получают качественные услуги по приемлемой цене, вторые – активно внедряют инновации, совершенствуют стратегию, ищут новые модели развития. Российский телеком – это один из примеров успешной технологической конкуренции, считает начальник управления регулирования связи и информационных технологий Федеральной антимонопольной службы Елена Заева. В интервью РС эксперт рассказала о действиях ведомства по снижению административных барьеров для участников рынка и новых инициативах, способствующих дальнейшему развитию отрасли.

РС: Елена Александровна, расскажите, пожалуйста, какие сегменты российского телекома чаще всего привлекают внимание Федеральной антимонопольной службы?

Елена Заева (Е. З.): Чаще всего нарушения антимонопольного законодательства устанавливаются в сфере доступа к инфраструктуре и при взаимодействии операторов связи.

Телекоммуникационный рынок – один из примеров успешной технологической конкуренции, когда традиционные услуги дополняются, а подчас и вытесняются новыми. Если десять лет назад технология определяла функционал сервиса, то теперь происходит наоборот. Потребитель все меньше задумывается, каким образом ему оказывается услуга, он выбирает ее, основываясь на цене и качестве предложения.

Еще одна важная особенность конкуренции на телекоммуникационных рынках – это невозможность обособленной деятельности. Сеть связи в Российской Федерации является единой, взаимоувязанной, и поэтому инфраструктуры всех операторов взаимодействуют между собой. Соответственно, каждый из игроков в той или иной степени зависит от деятельности его конкурентов. Кроме того, телеком существует во взаимосвязи со смежными отраслями.

Перечисленные особенности определяют и конкурентную стратегию, и отраслевую политику, которая должна обеспечить эффективность развития рынка, реализацию прав потребителей, снижение барьеров, создать равные условия для деятельности всех игроков.

Существенная часть нарушений, выявляемых в телеком-сфере – навязывание абонентам нового порядка предоставления услуг. Среди них: дополнительные сервисы, предоставляемые по подписке, изменение системы оплаты или способа доставки счетов. В целом в данной категории дел рассматривается, по сути, один вопрос: в какой форме абоненту предлагается принять оферту об изменении условий договора об оказании услуг связи. Выявленные нарушения заключаются в том, что клиенту не оставляют выбора. Ему предоставляется единственный способ принять предложенные изменения – сделать это «по умолчанию» (путем совершения привычных действий, например, оплаты счета или совершения звонков). И тут не учитывается то, что потребитель мог не видеть оферту (обязанности по адресному информированию для операторов не установлена).

В таких случаях позиция антимонопольных органов жесткая: любое изменение договора об оказании услуг связи абонент согласовывает только в форме конкретных активных действий.

РС: На одной из конференций этого года Вы сказали, что ФАС России выступает против избыточного регулирования в отрасли. Что имеется в виду?

Е. З.: Мы считаем, что если можно отказаться от «сегментарного» подхода, то это нужно сделать – регулирование должно быть системным. Существующая модель строится по принципу: «можно только так, как определено». Поэтому в телекоме регулирование и не успевает за развитием рынка. Но этого и не потребуется, если создать систему, которая будет исходить из презумпции разумности и добросовестности участников рынка.

Важно установить принципы регулирования, основные требования к функционированию отрасли (связанность, взаимность, раскрытие информации), к обеспечению безопасности и качеству оказания услуг. И в дальнейшем необходимо осуществлять жесткий контроль за соблюдением установленных правил.

Представляется, что при заданных параметрах безопасности и качества телеком-игроки самостоятельно построят сети и обеспечат их взаимодействие наиболее оптимальными способами – эти аспекты нужно отдать на усмотрение рынка.

РС: Также Вы заявляли, что ФАС России поддерживает идею отказа от института существенных операторов. Поясните, пожалуйста, эту позицию.

Е. З.: По нашему убеждению, специальные обязательства целесообразно накладывать на компании, которые могут оказывать влияние на обращение товара, то есть на субъекты, занимающие доминирующее положение на рынке. Сейчас оператора признают существенным на основе технических критериев. Но в условиях современного развития телекома эти характеристики уже не определяют степень влияния оператора на рынок.

Сфера оказания услуг телефонной связи, присоединения и пропуска трафика уже не находится в состоянии монополии. Существенный по номерной емкости оператор не может единолично оказывать воздействие на рынок. Так, в сегменте междугородной телефонной связи доля ПАО «Ростелеком» не превышает 5% – вряд ли здесь можно говорить о решающем влиянии.

С нашей точки зрения, для обеспечения функционирования единой взаимоувязанной сети связи следует:

• установить обязательство по присоединению сетей с каждым, кто обратится;
• установить обязательство по раскрытию условий присоединения для всех участников рынка;
• устранить излишние административные требования по присоединению и маршрутам по пропуску трафика, при необходимости установив специальные нормативы для критически важной инфраструктуры.

РС: В свое время отрасль при участии ФАС России активно обсуждала отмену внутрисетевого роуминга в РФ. Сейчас эта тема отошла на второй план, сотовые операторы стараются предложить абонентам приемлемые условия использования услуг связи в поездках. Изменилось ли отношение Службы к этой проблеме?

Е. З.: Как отмечала ФАС России, «дополнительные наценки» на услуги сотовой связи во внутрисетевом роуминге обусловлены установленными требованиями по пропуску трафика. Соответственно, нужно не только обязать компании убрать такую надбавку к стоимости, но и изменить эти требования. То, что операторы в условиях конкурентной борьбы предлагают условия для абонентов, фактически исключающие наценки во «внутрисетевом роуминге», по мнению ФАС России, является оптимальным решением проблемы. Когда специальные требования накладываются нормативно и игроки рынка не видят своих интересов в их исполнении, государству приходится прилагать значительные усилия в сфере контроля и надзора. Это не всегда эффективно. Другое дело, когда участники рынка самостоятельно, понимая, что от их действий зависит выручка, в борьбе за потребителя реализуют востребованные мероприятия. За счет такого поведения всегда достигается наилучший результат.

РС: ФАС России принимает самое деятельное участие в развитии конкуренции в сегменте международного роуминга. Чего удалось добиться в этой сфере?

Е. З.: При односторонней оценке стоимости услуг в роуминге все действующие абонентские тарифы экономически обоснованы ценами партнеров, которые, в свою очередь, устанавливают их, ориентируясь на других участников рынка. В итоге получается замкнутый круг. Деятельность рабочей группы[1] направлена на то, чтобы побудить компании в двустороннем порядке уменьшить межоператорские ставки и проецировать это снижение на абонентские тарифы.

Операторы сотовой связи согласились с нашей позицией, и с 2012 года ведется планомерная работа по приведению расценок на услуги сотовой связи в роуминге к справедливому уровню, комфортному для потребителей.

Медиация (решение споров с помощью нейтрального посредника. – Прим. ред.) в данном процессе проявляет себя как очень эффективная форма взаимодействия бизнеса и государства на основе добровольности, взаимоуважения и профессионализма участников для создания единого экономического пространства. На наш взгляд, этот опыт должен послужить примером для решения совместных регуляторных задач в других отраслях.

В настоящее время в этой области проведена большая работа, и тарифы для российских абонентов по голосовым соединениям снизились с 69 до 8 руб./мин., по передаче SMS – с 25 до 13 руб., по доступу к сети Интернет – с 800 до 5 руб. за мегабайт.

Тем не менее этого недостаточно для того, чтобы «переломить» стереотип восприятия потребителями этой услуги. Абоненты по-прежнему считают ее очень дорогой и пользуются связью в роуминге только в случае крайней необходимости. Для достижения эффективного результата необходимо добиться, чтобы тарифы на эти услуги были не выше, чем домашние.

30 октября 2015 года по итогам расширенного заседания подкомитета Консультативного комитета по конкуренции и антимонопольному регулированию, ценовому регулированию и государственным закупкам Евразийской экономической комиссии была создана рабочая группа. Мы уверены, что она обеспечит устранение административных и экономических барьеров в реализации принципов справедливого роуминга, заложит основу для эффективного развития экономики и бизнеса инфотелекоммуникаций ЕАЭС и обеспечит защиту интересов потребителей наших стран.

РС: В прошлом году ФАС России предложила рассмотреть вопрос по выводу услуг электросвязи из-под тарифного регулирования. Поддержано ли это предложение?

Е. З.: ФАС России предлагает изменить порядок регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере общедоступной электросвязи, а именно:

• исключить услуги междугородной телефонной связи из сферы деятельности естественных монополий;
• прекратить прямое ценовое регулирование в отношении услуг местной, внутризоновой телефонной связи;
• при принятии решений о введении, изменении, прекращения регулирования субъектов естественных монополий основываться на доле оператора связи на рынке услуг телефонной связи с учетом услуг подвижной радиотелефонной связи.

По мнению ФАС России, эти решения сблизят условия государственного регулирования в отношении участников одного рынка, снизят административную нагрузку и простимулируют развитие конкуренции.

При этом мы полагаем, что положение потребителей не ухудшится, так как, во-первых, рынок услуг междугородной телефонной связи является высококонкурентным. Косвенно это подтверждается фактом, что регулируемые тарифы для ПАО «Ростелеком» не пересматривались с 2007 года. Также существенное влияние на этот сегмент оказывают услуги IP-телефонии, чье воздействие будет усиливаться. Во-вторых, рынки услуг местной, внутризоновой телефонной связи находятся в состоянии олигополии. В случае если субъект, занимающий доминирующее положение, необоснованно будет повышать тарифы, к нему будут применены меры антимонопольного воздействия.

В настоящее время вопрос внесен на рассмотрение Правительственной комиссии по связи. Полагаем, что он будет рассмотрен до конца лета этого года.

РС: Вопрос недискриминационного доступа операторов связи в многоквартирные дома вскоре может быть окончательно решен. Работа проделана действительно большая. Какие шаги осталось предпринять? Каковы будут очевидные и неочевидные последствия принятия соответствующих законодательных поправок?

Е. З.: Надеемся, что мероприятие, зафиксированное в дорожной карте по развитию конкуренции в сфере электросвязи (утверждена в начале 2014 года), вскоре будет реализовано. Во всяком случае, на настоящий момент достигнута договоренность органов исполнительной власти и бизнеса по этому, безусловно очень важному, вопросу. Сейчас проходит его общественное обсуждение. Основываясь на сроках прохождения законопроектов, находящихся в высокой степени готовности, можно предположить, что он может быть внесен в Государственную Думу до конца 2016 года.

Если говорить об ожидаемых благоприятных последствиях, то жилец многоквартирного дома получит возможность самостоятельно выбирать провайдера, а оператор сможет размещать свое оборудование без специальных поборов, навязанных услуг и необходимости постоянно решать вопросы с управляющей организацией «в рабочем порядке».

Вероятно, возникнут и сложности. Они могут быть связаны с установлением технической возможности доступа телеком-компании в дом, а также с формированием условий на размещения оборудования. Эти темы находятся в ведении управляющей организации. При решении вопроса о наличии (отсутствии) технической возможности доступа могут быть злоупотребления. Но и эту проблему можно решить. По мнению ФАС России, необходимо принять единые требования и стандарты для размещения оборудования.

Также можно ожидать появление негаторных[2] исков от собственников, которые не заинтересованы в получении современных услуг связи другими жильцами.

РС: Одно из самых громких разбирательств в инфокоммуникационной сфере – «дело против Google». В мае должно было состояться очередное слушание. В чем заключается позиция ФАС России по этому вопросу? Можно ли ожидать, что Google откажется от сформировавшейся практики по навязыванию своих сервисов производителям абонентского оборудования, распространяемого на территории РФ?

Е. З.: В сентябре 2015 года Googleвыдано предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства. Срок его действия приостановлен на период обжалования решения и предписания ФАС России в судебном порядке. Одновременно мы ведем дело об административном правонарушении по статье 14.31 КоАП[3]. Его рассмотрение назначено на конец мая текущего года (итоги рассмотрения были неизвестны на момент сдачи номера в типографию. – Прим. ред.).

Выдавая предписание, ФАС России всегда руководствуется необходимостью выполнения действий, которые обеспечат соблюдение условий конкуренции на рынке. Здесь об ожиданиях говорить не следует. Мы будем настаивать на устранении выявленных нарушений и обеспечении недискриминационных условий деятельности участников рынка. Напоминаю, что за неисполнение предписания КоАП также установлена административная ответственность.

РС: В феврале рабочая группа при ФАС России разработала «Базовый документ по сетевой нейтральности», который, по сути, является сводом основных правил поведения для телеком-игроков. Соблюдают ли участники рынка заложенные в нем принципы?

Е. З.: Сразу отмечу, что разработанный базовый документ – это результат активного обсуждения темы всеми игроками рынка – операторами связи и провайдерами, поставщиками контента – при участии органов власти. Это очень ценный опыт. Такие договоренности обычно соблюдаются, поскольку отрасль сама для себя обозначила правила игры.

Принципы сетевой нейтральности определяют условия взаимодействия конечных пользователей, поставщиков контента, приложений и сервисов, а также операторов связи. Эти правила должны обеспечить:

• конечным пользователям возможность получать доступ к информации, распространять ее и работать с приложениями и сервисами по своему выбору;
• недискриминационный доступ и условия функционирования на рынке провайдеров контента и сервисов;
• условия для эффективного развития телекоммуникаций, способствующего привлечению инвестиций и внедрению инноваций;
• условия для развития конкуренции и эффективного взаимодействия участников рынка, включая операторов связи и провайдеров сервисов.

Рабочая группа в ФАС России действует на постоянной основе, чтобы игроки рынка могли обсудить все возникающие вопросы, определить соответствие действий участников установленным правилам, дать необходимые рекомендации. Пока информации о случаях нарушения принципов сетевой нейтральности к нам не поступало, что свидетельствует о правильности выбранного подхода.

РС: 29 марта этого года ФАС возбудила дело в отношении Минкомсвязи из-за препятствования принятия решения ГКРЧ о введении технологической нейтральности в полосе радиочастот 2300–2400 МГц для операторов фиксированного беспроводного доступа. Есть ли промежуточные итоги в этом вопросе?

Е. З.: 23 мая 2016 года Комиссией в адрес Минкомсвязи России направлено заключение об обстоятельствах дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Напомню, что вопрос не вчера возник – ФАС России неоднократно обращался в Минкомсвязь России с предложением о применении недискриминационного подхода в применении принципа технологической нейтральности.

Внедрение технологической нейтральности, как важного конкурентного инструмента, предусмотрено Планом мероприятий «Развитие конкуренции в сфере электросвязи», утвержденного распоряжением правительства Российской Федерации от 03.02.2014 № 130-р.

Минкомсвязью России совместно с ФАС России разработан и направлен в правительство Российской Федерации доклад о внедрении принципов технологической нейтральности, в котором отмечены положительные результаты для развития отрасли вследствие внедрения принципов технологической нейтральности.

Мы основываемся на том, что ни в докладе, ни ранее при принятии решений ГКРЧ не вводилось ограничений для внедрения принципа технологической нейтральности в зависимости от радиослужбы.

Здесь наша позиция не меняется с течением времени – о необходимости принятия технологически нейтральных решений мы говорили еще в 2010 году, когда готовились решения о развитии LTE – сейчас мы видим, что такие решения себя оправдали.

Будем продолжать проведение недискриминационной политики при распределении, использовании радиочастотного спектра – надеемся, что успешно.

РС: Согласно условиям LTE-лицензий, полученных на аукционах, сотовые операторы должны будут предоставить возможность виртуальным операторам использовать свои сети. На Ваш взгляд, появятся ли новые независимые MVNO-игроки на российском рынке?

Е. З.: В условиях рынка услуг сотовой связи в состоянии насыщения без толчка государства – вряд ли стоит ожидать появления успешных MVNO операторов. Когда я говорю о толчке – не нужно это понимать как создание каких-либо преференций, нет: речь может идти о нормативной регламентации отношений инфраструктурного и виртуального операторов – чтобы участники рынка понимали, на что они могут рассчитывать и как они могут защищать свои права.

РС: Расскажите, над какими новыми задачами в сфере отечественно рынка телекома работает ФАС России?

Е. З.: Скорее, это можно обозначить как планомерную деятельность по созданию условий справедливой и эффективной конкуренции на рынке.

Мы продолжаем работу по обеспечению возможности доступа операторов связи к инфраструктуре. Сейчас в ФАС России действует группа по формированию региональных стандартов развития конкуренции. Их реализация должна обеспечить доступ операторов связи к объектам, находящимся в государственной, муниципальной собственности.

Также мы готовим предложения по обеспечению конкуренции на рынках услуг связи для целей вещания.

Продолжаем работу по внедрению принципов технологической нейтральности в более широком понимании – перехода от регулирования технологий к регулированию рынка. Сюда можно включить вопросы распределения радиочастотного спектра, оказания услуг связи, осуществления универсального обслуживания, взаимодействия операторов.

Полагаю, что в условиях инновационного развития отрасли, становления цифровой экономики необходимо пересмотреть подходы к государственному регулированию. Нужно применять системные подходы. Если рынок меняется с появлением новых технологий, не нужно пытаться «загнать» его в определенные ранее рамки. Регулирование должно учитывать объективное развитие и способствовать возрастанию системного положительного эффекта.

Новые технологии рождают новые потребности населения и бизнеса, и наша задача – всеми доступными мерами способствовать внедрению инноваций и устойчивому экономическому развитию.

Новые отношения участников рынка требуют гибкого и чуткого регулирования, и наша задача – способствовать инновационному развитию отраслей, своевременно реагируя на изменяющиеся реалии.

Современные технологии формируют не только новые услуги, но и определяют становление новых рынков, изменяют сложившиеся отношения. Обычно проникновение ИТ в отрасли дают коммуникационный эффект. В сети Интернет стираются границы оптовой и розничной торговли (товаров и услуг), причем зачастую стираются границы на международном уровне – это объективный процесс, который идет на благо потребителей и обостряет конкурентную борьбу продавцов. Важно отметить, что визуализация и агрегирование предложений продавцов в интернете, как инструмент раскрытия информации, является существенным стимулом для добросовестной конкурентной борьбы на рынках товаров, работ, услуг.

Одним из элементов нового регулирования может стать эффективное взаимодействие антимонопольных органов (органов власти экономического блока), отраслевых регуляторов – в сфере ИКТ, с ведением активного диалога бизнеса и государства, с привлечением участников рынка, специалистов, ассоциаций.

Справка

Елена Александровна Заева

В 1996 году окончила Московский институт Тонкой Химической Технологии им. М.В. Ломоносова по специализации биотехнология.

В 1999 окончила Академию народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации по специализации маркетинг.

В антимонопольных органах работает с 2000 года, начинала с должности специалиста первой категории отдела электроэнергетики управления ТЭК, транспорта и связи МАП России.

В июне 2010 года назначена на должность заместителя начальника управления контроля транспорта и связи ФАС России.

С сентября 2015 занимает должность начальника управления регулирования связи и информационных технологий ФАС России.

[1] Международная рабочая группа по вопросам развития рынков международной связи в роуминге.

[2] Иск, представляющий собой внедоговорное требование владеющего вещью собственника к третьим лицам об устранении препятствий, связанных с осуществлением правомочий по пользованию и распоряжению имуществом.

[3] Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.